Dołącz do czytelników
Brak wyników

Dyrektor kontra prawo

6 kwietnia 2021

NR 120 (Kwiecień 2021)

Polecenie organu nadzoru pedagogicznego

16

Uprawnienia kuratora w zakresie sprawowanego nadzoru pedagogicznego wynikają z treści przepisów prawa. Co dokładnie składa się na te uprawnienia, a czego kuratorom nie wolno?

Ogólne uprawnienia kuratora w zakresie sprawowanego nadzoru pedagogicznego wynikają z treści art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.) i obejmują prawo:

POLECAMY

  • wstępu do szkół i placówek,
  • wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy,
  • wglądu do znajdujących się w szkole lub placówce dokumentów nauczycieli potwierdzających kwalifikacje do prowadzenia przydzielonych im zajęć oraz dokumentów osób, o których mowa w art. 15 (niebędących nauczycielami, a prowadzących zajęcia), potwierdzających przygotowanie do prowadzenia danych zajęć,
  • udziału w posiedzeniu rady pedagogicznej, po uprzednim powiadomieniu dyrektora szkoły,
  • wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę,
  • przeprowadzania badań służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej szkół i placówek.

Są to jednak jedynie bardzo ogólnie sformułowane uprawnienia w zakresie sprawowanego nadzoru, bowiem szczegółowe kompetencje wizytatorów działających w imieniu właściwego kuratora wynikają z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1551). 

Prawo wstępu i wykonywanie pozostałych kompetencji są realizowane w ramach sprawowanych form nadzoru pedagogicznego wymienionych w § 5 rozporządzenia, czyli głównie w ramach ewaluacji i kontroli. Zauważyć należy, że zgodnie z § 8 rozporządzenia organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia, w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem ewaluacji, dyrektora szkoły lub placówki oraz organ prowadzący szkołę lub placówkę o zamiarze przeprowadzenia ewaluacji zewnętrznej, jej terminie i zakresie. 

Ewaluacji nie można przeprowadzić całkowicie zdalnie, wymaga ona osobistej obecności w przedszkolu, pomimo iż zajęcia są obecnie wykonywane z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość. Wynika to m.in. z faktu, że przed rozpoczęciem ewaluacji wizytatorzy powinni przedstawić imienne upoważnienie do jej przeprowadzenia, zawierające:

  • datę wydania i numer upoważnienia,
  • podstawę prawną przeprowadzenia ewaluacji,
  • imię i nazwisko osoby przeprowadzającej ewaluację,
  • nazwę i siedzibę szkoły lub placówki,
  • zakres ewaluacji,
  • terminy rozpoczęcia i zakończenia czynności ewaluacji w szkole lub placówce,
  • pieczęć i podpis organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Tylko oryginał upoważnienia umożliwia przeprowadzenie ewaluacji, nie ma zatem możliwości dostarczenia go przykładowo jako zeskanowanego pliku elektronicznego, bowiem taki plik nie stanowi dokumentu. Ewentualnie można uznać, że równorzędne z upoważnieniem w formie fizycznej może być upoważnienie w formie dokumentu podpisanego podpisem kwalifikowanym, ale nadal należy pamiętać, że wizytatorzy mają jedynie prawo wglądu w dokumentację przedszkolną, co powoduje, że ich fizyczna obecność w placówce jest niezbędna. Nie ma bowiem prawnej możliwości dokonywania przez dyrektora placówki przykładowo kopii żądanej przez wizytatorów dokumentacji i przesyłania jej na żądanie na wskazany adres poczty elektronicznej. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne nie tylko z uwagi na przywołane prawo wglądu, które wymaga osobistego przejrzenia dokumentów przez wizytatora, ale również z uwagi na fakt, że korzystanie z poczty elektronicznej nie zapewnia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa przesyłanych dokumentów. Zasadą jest zatem udostępnianie ich wizytatorom w siedzibie przedszkola i zasada ta dotyczy nie tylko przeprowadzanej ewaluacji, ale również kontroli. 

Tu z kolei, zgodnie z § 14 rozporządzenia, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia, w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem kontroli, dyrektora placówki oraz organ prowadzący przedszkole lub placówkę o zamiarze przeprowadzenia kontroli przewidzianej w planie nadzoru pedagogicznego. Kontrolę również przeprowadza się na podstawie upoważnienia imiennego, zawierającego:

  • datę wydania i numer upoważnienia,
  • podstawę prawną przeprowadzenia kontroli,
  • imię i nazwisko osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli,
  • nazwę i siedzibę przedszkola,
  • tematykę kontroli,
  • terminy rozpoczęcia i zakończenia czynności kontroli,
  • pieczęć i podpis organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Również w tym przypadku rozpoczęcie kontroli jest możliwe wyłącznie po okazaniu upoważnienia i również w tym wypadku wizytator ma prawo jedynie wglądu do dokumentów. O ile może zatem sporządzać z nich notatki czy też fotografie, korzystając z możliwości telefonów, to nie może żądać zrobienia kserokopii dokumentu i wysłania jej na wskazany adres – zatem tych czynności kontrolnych nie można wykonywać zdalnie. Co jednak istotne, już udział w posiedzeniu rady pedagogicznej czy zajęciach przedszkolnych może być zrealizowany z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość. Odnoście do posiedzeń rady należy bowiem przywołać regulację § 11a ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 z późn. zm.), zgodnie z którym w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty czynności organów tych jednostek określone w przepisach dotyczących funkcjonowania tych jednostek mogą być podejmowane za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r., poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, a w przypadku kolegialnych organów jednostek systemu oświaty – także w trybie obiegowym. Treść podjętej w ten sposób czynności powinna być utrwalona w formie odpowiednio protokołu, notatki, adnotacji lub w inny sposób.

Jeżeli zatem w danej placówce rada pedagogiczna działa zdalnie, z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość, wówczas w jej posiedzeniu, również zdalnie, mogą uczestniczyć wizytatorzy. Nieco inna sytuacja będzie jednak miała miejsce w przypadku zajęć zdalnych, bowiem jeżeli nauczyciel wykonuje je w siedzibie przedszkola, to wizytator może w nich uczestniczyć, fizycznie przebywając w tej samej klasie co nauczyciel, i obserwować transmitowaną lekcję. Jeżeli jednak nauczyciel prowadzi lekcje z domu, to również wizytatorowi należy zapewnić techniczną możliwość uczestniczenia w nich. Istotne jest zatem, że zasady sprawowania nadzoru pedagogicznego zostały w niewielkim stopniu zmodyfikowane przez obecną praktykę działania szkół i placówek, natomiast same podstawowe regulacje dotyczące nadzoru nie uległy zmianie. Efektem wykonywanych czynności mogą być natomiast zalecenia wydawane dyrektorom szkół, jak i ich organom prowadzącym. 

Pierwsze tego typu uprawnienie kuratora wynika z art. 55 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym wizytatorzy mogą wydawać dyrektorom szkół i placówek zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji. Należy zauważyć, że prawo wizytatorów do wydawania zaleceń wynikało również z ustawy o systemie oświaty, gdzie jednak dodatkowo ustawa określała je jako „doraźne”. 

Zdaniem doktryny [Pilich Mateusz (red.), Komentarz do ustawy Prawo oświatowe, w: Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, WKP, 2018]: „Zastrzeżenia mogą być oparte na różnych zarzutach dotyczących zarówno kwestii merytorycznych (tj. błędnej interpretacji przepisów regulujących działalność przedszkola przez nauczyciela wykonującego czynności nadzoru pedagogicznego, zaleceń wykraczających poza obszar zagadnień objętych nadzorem pedagogicznym), jak i uchybień proceduralnych popełnionych w toku wykonywanych czynności. Przepisy prawa nie określają ściśle wymagań formalnych odnośnie do składania zastrzeżeń”.

Uwzględnienie zastrzeżeń powoduje oczywiście, że zalecenia nie muszą być wykonywane. Pamiętać natomiast należy, że w przypadku gdy dyrektor nie wnosi zastrzeżeń lub też otrzymał pismo od kuratora, że zastrzeżenia nie zostały uwzględnione, wówczas ma obowiązek w ciągu 30 dni powiadomić:

  • organ sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji zaleceń,
  • organ prowadzący szkołę lub placówkę o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji.

W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności placówki organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawsze zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ prowadzący.

Kolejnym przepisem pozwalającym kuratorowi na wydawanie zaleceń jest art. 55 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu placówkę zalecenia wynikające z czynności nadzoru. 

Tu z kolei warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. (I OSK 277/11), w którym sąd ten stwierdził: „kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami (przedszkolami), w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że odgrywa on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (…) Taka pozycja kuratora oświaty musi być brana pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00, polski system oświaty jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Oczywiste jest, że zasada państwa prawa wyklucza możliwość dublowania kompetencji przez ten sam organ i z tej perspektywy należy spojrzeć na problem kompetencji kuratora jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych – sprawowanie bowiem nadzoru pedagogicznego jest podstawowym, choć nie jedynym, zadaniem kuratora oświaty”.

Zdaniem doktryny [Pilich Mateusz (red.), Komentarz do ustawy Prawo oświatowe, w: Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, WKP, 2018] „stwierdzenie istotnych uchybień” jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym. Odnosi się ono niewątpliwie do niespełnienia przez placówkę określonych standardów prawnych. Cytowany autor wskazuje, że uchybienie, „aby było kwalifikowane jako istotne, powinno być rażące i oczywiste. Może ono wynikać z naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa regulujących działalność dydaktyczną, wychowawczą lub opiekuńczą, których przestrzeganie jest obowiązkiem placówki. Nie można natomiast uznać za istotne w rozumieniu bieżącego przepisu takich uchybień, które wykraczają poza sferę objętą nadzorem pedagogicznym (np. uchybienia w sferze gospodarki finansowej, przestrzegania prawa pracy), chociażby nawe...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Przedszkola"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy