Dołącz do czytelników
Brak wyników

Dyrektor kontra prawo

22 marca 2022

NR 128 (Marzec 2022)

Obowiązek ochrony sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa w placówkach oświatowych

0 200

18 października 2021 roku na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano datowany na 14 października 2021 r. projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Ten właśnie akt stanowić ma implementację wymogów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 na grunt krajowego ustawodawstwa. Z racji tego, że projekt nie zyskał waloru ustawy, pojawia się pytanie o to, w jaki sposób należy wdrażać w placówkach procedury wymagane przez dyrektywę

Obowiązek wdrożenia procedur ochrony sygnalistów wynika z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Preambuła do tego aktu wskazuje, że osoby pracujące dla organizacji publicznej lub prywatnej lub utrzymujące kontakt z taką organizacją w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście. Zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, osoby takie działają jako „sygnaliści” i tym samym odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego. Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów.

Sygnalista zgłasza zatem naruszenia prawa, natomiast obowiązujące u danego pracodawcy procedury mają za zadanie zapewnić mu ochronę przed ewentualnymi konsekwencjami zgłoszenia oraz zagwarantować nadanie sprawie dalszego biegu, czyli reakcję na naruszenie zgłoszone przez sygnalistę. Preambuła do cytowanej dyrektywy wskazuje również przykładowe sfery działalności jednostki, w którym może dojść do naruszenia. W pkt 6 czytamy, że: 

POLECAMY

ochrona sygnalistów jest konieczna do poprawienia egzekwowania prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Konieczne jest nie tylko – w kontekście wykonywania budżetu Unii – przeciwdziałanie i wykrywanie związanych z zamówieniami przypadków nadużyć finansowych i korupcji, ale również zajęcie się niewystarczająco skutecznym egzekwowaniem przepisów w dziedzinie zamówień publicznych przez krajowe instytucje zamawiające i podmioty zamawiające w związku z wykonaniem robót budowlanych, dostawą produktów lub świadczeniem usług. Przypadki naruszenia takich przepisów prowadzą do zakłóceń konkurencji, zwiększają koszty prowadzenia działalności gospodarczej, szkodzą interesom inwestorów i akcjonariuszy lub wspólników oraz, w ogólnym ujęciu, zmniejszają atrakcyjność inwestycyjną i przyczyniają się do powstawania nierównych szans dla przedsiębiorstw w Unii, co wpływa na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

Zamówienia publiczne są zatem, zgodnie z dyrektywą, szczególnie narażone na powstanie naruszeń prawa, stąd osoby zgłaszające naruszenia dotyczące tej sfery muszą zostać poddane ochronie jako sygnaliści. Co jednak istotne, nie tylko zamówienia publiczne leżą w sferze działań sygnalistów. 
Na stronie Rządowego Centrum Legislacji dostępny jest datowany na 14 października 2021 r. projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Ten właśnie akt stanowić ma implementację wymogów Dyrektywy 2019/1937 na grunt krajowego ustawodawstwa. 
Zgodnie z art. 3 projektu naruszeniem jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące:

  • zamówień publicznych,
  • usług, produktów i rynków finansowych,
  • zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu,
  • bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami,
  • bezpieczeństwa transportu,
  • ochrony środowiska,
  • ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego,
  • bezpieczeństwa żywności i pasz,
  • zdrowia i dobrostanu zwierząt,
  • zdrowia publicznego,
  • ochrony konsumentów,
  • ochrony prywatności i danych osobowych,
  • bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych,
  • interesów finansowych Unii Europejskiej,
  • rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.

Jest to zatem rozległy katalog spraw, które mogą być objęte działalnością sygnalisty, i jednocześnie szereg z nich to sprawy, które jak najbardziej mogą dotyczyć działalności szkół, przedszkoli i placówek. W grę wchodzi tu ochrona konsumentów, bowiem każda osoba korzystająca jako rodzic czy podopieczny z usług przedszkola jest właśnie konsumentem. Ponadto w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty przetwarza się dane osobowe dzieci, rodziców i nauczycieli, zatem przepisy dotyczące ochrony danych także mogą być przedmiotem działalności sygnalistów. 

Kto może być sygnalistą?

Zgodnie z art. 4 Dyrektywy stosuje się ją do osób dokonujących zgłoszenia, pracujących w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszeń w kontekście związanym z pracą, w tym co najmniej do:

  • osób posiadających status pracownika w rozumieniu art. 45 ust. 1 TFUE, w tym urzędników służby cywilnej;
  • osób posiadających status osób prowadzących działalność na własny rachunek w rozumieniu art. 49 TFUE;
  • akcjonariuszy lub wspólników oraz osób będących członkami organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, w tym członków niewykonawczych, a także wolontariuszy i stażystów, bez względu na to, czy otrzymują oni wynagrodzenie;
  • osób pracujących pod nadzorem i kierownictwem wykonawców, podwykonawców i dostawców.

Zgodnie z przywołaną regulacją sygnalistami mogą być osoby posiadające status pracownika, zatem zarówno nauczyciele, jak i pracownicy niepedagogiczni. Zgodnie z kolei z art. 4 projektu krajowej ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa jej regulacje mają być stosowane do osoby fizycznej, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym do:

  • pracownika, także w przypadku, gdy stosunek pracy już ustał,
  • osoby ubiegającej się o zatrudnienie, która uzyskała informację o naruszeniu prawa w procesie rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy, 
  • osoby świadczącej pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
  • przedsiębiorcy,
  • akcjonariusza lub wspólnika, 
  • członka organu osoby prawnej, 
  • osoby świadczącej pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
  • stażysty, 
  • wolontariusza.

Można zatem zauważyć, że projekt wymienia praktycznie wszystkie możliwe osoby, które są połączone z jednostką oświatową stosunkiem prawnym, ale co istotne wymienia również osoby ubiegające się o zatrudnienie, w których przypadku żadna umowa jeszcze nie powstała i nie są pracownikami. Zatem zarówno pracownicy szkoły, przedszkola czy placówki, jak i osoby, których kontakt z placówką ogranicza się do wspomnianego ubiegania o zatrudnienie czy wolontariatu, mają prawo zgłaszania naruszeń prawa i są objęci ochroną przewidzianą dla sygnalisty. 

Ochrona sygnalisty 

Zgodnie z preambułą do Dyrektywy:

należy wyłączyć możliwość powoływania się na zobowiązania prawne lub umowne osób fizycznych, takie jak klauzule lojalności w umowach lub umowy o zachowanie poufności, w celu uniemożliwienia dokonania zgłoszenia, w celu odmowy ochrony lub w celu ukarania osób dokonujących zgłoszenia za zgłoszenie informacji na temat naruszeń lub publiczne ujawnienie, w przypadku gdy dostarczenie informacji objętych zakresem takich klauzul i umów jest niezbędne do celów ujawnienia naruszenia. 

Żadna wewnętrzna regulacja przyjęta w jednostce oświatowej nie może zatem wyłączać ochrony sygnalistów. Ponadto preambuła do Dyrektywy stanowi, że:

w przypadku, gdy osoby dokonujące zgłoszenia, w sposób zgodny z prawem, uzyskały będące przedmiotem zgłoszenia informacje na temat naruszeń lub dokumenty zawierające te informacje lub uzyskały dostęp do tych informacji lub do dokumentów je zawierających, osoby te powinny być zwolnione z odpowiedzialności. Powinno mieć to zastosowanie również w przypadku, gdy osoby dokonujące zgłoszenia ujawniają treść dokumentów, do których zgodnie z prawem mają dostęp, a także w przypadkach, gdy kopiują takie dokumenty lub wynoszą je z pomieszczeń organizacji, w której są zatrudnione, wbrew klauzulom umownym lub innym klauzulom przewidującym, że odnośne dokumenty są własnością tej organizacji.

Oczywiście takie zasady oznaczają bardzo liberalne potraktowanie zasad ochrony, bowiem zgodnie z dyrektywą sygnalista z niej skorzysta nawet w przypadku, gdy ujawnił treść dokumentów, w których posiadanie wszedł w sposób nieuprawniony. 
Ochrona sygnalisty obejmuje przede wszystkim zakaz tzw. działań odwetowych. Każdy pracodawca ma obowiązek przyjęcia rozwiązań, które służyć będą tej ochronie, aby osoby zgłaszające naruszenia nie ponosiły negatywnych konsekwencji takiego zgłoszenia. 
Zgodnie z art. 19 Dyrektywy państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zakazać wszelkich form działań odwetowych, w tym gróźb działań odwetowych, w tym w szczególności działań odwetowych podejmowanych w następujących formach:

  • zawieszenia, przymusowego urlopu bezpłatnego, zwolnienia lub równoważnych środków;
  • degradacji lub wstrzymania awansu;
  • przekazania obowiązków, zmiany miejsca pracy, obniżenia wynagrodzenia, zmiany godzin pracy;
  • wstrzymania szkoleń;
  • negatywnej oceny wyników lub negatywnej opinii o pracy;
  • nałożenia lub zastosowania jakiegokolwiek środka dyscyplinarnego, nagany lub innej kary, w tym finansowej;
  • przymusu, zastraszania, mobbingu lub wykluczenia;
  • dyskryminacji, niekorzystnego lub niesprawiedliwego traktowania;
  • nieprzekształcenia umowy o pracę na czas określony w umowę o pracę na czas nieokreślony, w sytuacji gdy pracownik mógł mieć uzasadnione oczekiwania, że zostanie mu zaoferowane stałe zatrudnienie;
  • nieprzedłużenia lub wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę na czas określony;
  • szkody, w tym nadszarpnięcia reputacji danej osoby, zwłaszcza w mediach społecznościowych, lub strat finansowych, w tym strat gospodarczych i utraty dochodu;
  • umieszczenia na czarnej liście na podstawie nieformalnego lub formalnego porozumienia sektorowego czy branżowego, co może skutkować tym, że dana osoba nie znajdzie w przyszłości zatrudnienia w danym sektorze lub danej branży;
  • wcześniejszego rozwiązania lub wypowiedzenia umowy dotyczącej towarów lub umowy o świadczenie usług;
  • odebrania licencji lub zezwolenia;
  • skierowania na badania psychiatryczne lub lekarskie.

Zgodnie z art. 20 Dyrektywy sygnalista ma również uzyskać dostęp do środków wsparcia, do których należeć ma m.in.:

  • bezpłatny i otwarty dla wszystkich dostęp do kompleksowych i obiektywnych informacji oraz porad na temat dostępnych procedur i środków ochrony prawnej mających na celu ochronę przed działaniami odwetowymi oraz na temat praw przysługujących osobie, której dotyczy zgłoszenie;
  • skuteczna pomoc ze strony właściwych organów w kontaktach z wszelkimi odpowiednimi organami zaangażowanymi w ochronę przed działaniami odwetowymi, w tym, jeżeli jest to przewidziane w prawie krajowym, do uzyskania zaświadczenia, że kwalifikują się one do objęcia ochroną na mocy niniejszej dyrektywy; 
  • pomoc prawna w postępowaniach karnych i transgranicznych postępowaniach cywilnych.

Warto tu również zwrócić uwagę na projekt ustawy krajowej w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa, bowiem przenosi on na grunt krajowego ustawodawstwa katalog zabronionych wobec sygnalistów działań odwetowych. Jest to katalog zbliżony do tego, który znajduje się w dyrektywie unijnej. Za niedozwolone działanie odwetowe uważa się:

  • odmowę nawiązania stosunku pracy, 
  • wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy,
  • niezawarcie umowy o pracę na czas określony po rozwiązaniu umowy o pracę na okres próbny, niezawarcie kolejnej umowy o pracę na czas określony lub niezawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony, po rozwiązaniu umowy o pracę na czas określony – w sytuacji gdy pracownik miał uzasadnione oczekiwanie, że zostanie z nim zawarta taka umowa,
  • obniżenie wynagrodzenia za pracę, 
  • wstrzymanie awansu albo pominięcie przy awansowaniu,
  • pominięcie przy przyznawaniu innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą,
  • przeniesienie pracownika na niższe stanowisko pracy,
  • zawieszenie w wykonywaniu obowiązków pracowniczych lub służbowych, 
  • przekazanie innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków pracowniczych,
  • niekorzystną zmianę miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy,
  • negatywną ocenę wyników pracy lub negatywną opinię o pracy,
  • nałożenie lub zastosowanie środka dyscyplinarnego, w tym kary finansowej lub środka o podobnym charakterze,
  • wstrzymanie udziału lub pominięcie przy typowaniu do udziału w szkoleniach podnoszących kwalifikacje zawodowe,
  • nieuzasadnione skierowanie na badanie lekarskie,...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań magazynu "Monitor Dyrektora Przedszkola"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • Możliwość pobrania materiałów dodatkowych
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy