Odwołanie dyrektora przedszkola ze stanowiska

Powołanie i kadencja dyrektora przedszkola

Kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu, jeżeli jednak nie zgłosi się do niego żaden kandydat albo w wyniku konkursu nikt nie zostanie wyłoniony, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny kandydatowi po zasięgnięciu opinii rady przedszkola i rady pedagogicznej. Stanowisko dyrektora przedszkola powierza się na pięć lat szkolnych. Tylko w uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny. Kadencja dyrektora ma bowiem zapewnić mu stabilność zatrudnienia na stanowisku kierowniczym. Może być jednak skrócona w razie złożenia przez niego rezygnacji za trzymiesięcznym wypowiedzeniem albo, jeśli jest to uzasadnione, z inicjatywy organu prowadzącego lub organu nadzorującego przedszkole. 

Przesłanki do odwołania dyrektora

Jeżeli przedszkole prowadzi działalność z naruszeniem przepisów prawa, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić – w drodze decyzji – usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi przedszkola opracowanie w uzgodnieniu z organem prowadzącym programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględniać uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.

Jeżeli dyrektor przedszkola nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego przedszkole z wnioskiem o odwołanie dyrektora przedszkola z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego przedszkola, co oznacza, że odwołanie powinno bezwzględnie nastąpić.
Z kolei organ prowadzący odwoła dyrektora przedszkola ze stanowiska bez wypowiedzenia w razie:

• ustalenia negatywnej oceny pracy,
• stwierdzonych nieprawidłowości w dysponowaniu przyznanymi przedszkolu środkami budżetowymi oraz środkami pozyskanymi z innych źródeł,
• niewłaściwego gospodarowania mieniem,
• nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i dzieci,
• nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy przedszkola. 

Powyższe przypadki należy uznać za zwyczajne, typowe. Organ prowadzący może także odwołać dyrektora w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty lub ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (w zależności od typu placówki). Opinię wydaje się w terminie 21 dni od dnia wystąpienia organu. 

Odwołanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach

Warto zastanowić się, co oznacza pojęcie „szczególnie uzasadnione przypadki”. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że tego typu przypadki należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych, a wymagających natychmiastowego zaprzestania wykonywania przez dyrektora funkcji. Dalsze jej wykonywanie godziłoby bowiem w interes przedszkola i powodowałoby destabilizację w jego funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Aby jednak taki tryb odwołania ze stanowiska nie budził sprzeciwu, organ prowadzący, jako podmiot wydający odpowiednie zarządzenie w tej sprawie, powinien w nim zawrzeć uzasadnienie, w którym m.in. przedstawione są okoliczności spełniające przesłankę „przypadku szczególnie uzasadnionego” (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2473/13).

Nie wystarczy więc zarzucić dyrektorowi, że jego działania nie przyczyniają się do jakości edukacji i rozwoju zawodowego nauczycieli albo że doskonalenie zawodowe kadry nauczycielskiej było prowadzone niezgodnie z potrzebami przedszkola. Są to bowiem działania długofalowe, których efekty są odłożone w czasie. Nie ma zatem potrzeby nagłej, niespodziewanej i wymagającej natychmiastowej reakcji organu prowadzącego przedszkola.

Bardzo istotne jest wskazanie w uzasadnieniu do odwołania dyrektora związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi uchybieniami a działalnością przedszkola. Uzasadnienie powinno zawierać szczegółowe potwierdzenie zaniedbań, umożliwiając tym samym dyrektorowi zajęcie odpowiedniego stanowiska oraz ewentualne złożenie wyjaśnień do sformułowanych zarzutów. Niezbędny jest także wymóg natychmiastowej reakcji organu prowadzącego przedszkola na postępowanie dyrektora, gdyż odwlekanie decyzji w tym zakresie w naturalny sposób osłabia, a nawet – z upływem czasu – znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego wyłącznie dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. 
Potwierdza to wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r. (I OSK 978/15), który dotyczy dyrektora szkoły, jednak odnosi się także do działań i obowiązków dyrektora przedszkola. Wójt, jako organ prowadzący, odwołał w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. dyrektora gimnazjum, zarzucając mu niewłaściwe wykonywanie obowiązków dotyczących organizacji szkoły i jej przygotowania do kolejnego roku szkolnego. Paraliż biurokratyczny uniemożliwiający ustalenie, kto, kiedy i na jakim stanowisku będzie pracował, kierowanie szkołą z pominięciem wszelkich wytycznych ze strony organu prowadzącego, brak odpowiedniej współpracy z organem prowadzącym, który spowodował niezatwierdzenie arkusza organizacyjnego, oraz brak zgody na redukcję zatrudnienia pracowników. Co więcej, organ prowadzący podniósł, że taka postawa kontynuowana jest przez dyrektora od ponad dziewięciu miesięcy. Sąd jednak zadecydował, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień dotyczących wykonywania zadań przez dyrektora, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania przez niego funkcji. 

Należy też wiedzieć, że przypadek szczególnie uzasadniony powinien opierać się na charakterze zdarzeń, nie na ich liczbie. Wyliczenie dyrektorowi wielu zaniedbań może okazać się niewystarczające do odwołania, podczas gdy jednostkowe niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień, ewidentnie destabilizujące realizację zadań przedszkola, będzie wymagało natychmiastowego (bez wypowiedzenia) usunięcia dyrektora ze stanowiska. 

Kiedy więc odwołanie dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. będzie zasadne? W świetle wyroku NSA z dnia 1 lipca 2015 r. (I OSK 978/1) za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

• zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),
• mające charakter niedopełnienia określonych prawem obowiązków lub naruszenia uprawnień przez nauczyciela – dyrektora przedszkola, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły, i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, ponieważ dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za przyczyny „szczególnie uzasadnione” uznano: 

• kradzież alkoholu w sklepie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1179/14), 
• błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/13), 
• poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2853/13), 
• zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 840/13), 
• zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/11), 
• notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 624/05), 
• długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17).

Nieskuteczne odwołania dyrektorów

Analiza orzeczeń sądów pokazuje, że organy prowadzące nadużywają prawa do odwołania dyrektora z powołaniem się na przypadki szczególnie uzasadnione. Większość z tych odwołań jest podważana nie tylko przez sądy administracyjne, ale także przez wojewodów, którzy mają uprawnienia nadzorcze wobec jednostek samorządu terytorialnego. Powodem są najczęściej wadliwe uzasadnienia do odwołań, w których wymienia się okoliczności trwające od wielu miesięcy, a nawet lat. Nie mają więc charakteru nagłego, wymagającego natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora. Użycie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. ogólnego, niedookreślonego pojęcia „przypadki szczególnie uzasadnione” daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w działaniu zmierzającym do odwołania dyrektora, jednak przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10).

W orzecznictwie podkreśla się także, że szczególnie uzasadnione przypadki to nie te, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko te, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez dyrektora, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie go w trakcie roku szkolnego (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15).

Negatywna ocena działalności dyrektora przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy przedszkola lub gospodarki finansowej, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej czy też konflikt z organem prowadzącym albo gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności również nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora przedszkola w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011).

Z kolei w świetle wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2081/16, szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na odwołanie dyrektora nie będą także działania dyrektora o charakterze dyskryminującym poprzez nieuzasadnione obniżenie przydziału godzin, mające znamiona uporczywego naruszania praw pracowniczych, czy bezzasadne ograniczanie wymiaru czasu pracy nauczyciela do 0,9 etatu w sytuacji, gdy istniała możliwość kontynuowania jego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, biorąc pod uwagę jego kwalifikacje i arkusz organizacyjny, a także odwołanie zajęć bez zgody organu prowadzącego.

Stwierdzenie przez organ powyższych okoliczności powinno prowadzić do wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy oraz oceny motywacji i argumentów dyrektora placówki – czego w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu nie ujęto – i skutkować ewentualnym zdyscyplinowaniem dyrektora, a nie podejmowaniem zarządzenia o jego odwołaniu w czasie roku szkolnego, w trakcie którego możliwe było jeszcze odpracowanie odwołanych zajęć i wyjaśnienie kwestii ograniczania wymiaru czasu pracy nauczyciela. Okoliczności powyższe wskazują na negatywną ocenę pracy lub negatywną ocenę wykonywania zadań przez dyrektora, jednak sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań – wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1b u.p.o. – nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2.

Odwołanie dyrektora za prowadzenie działalności gospodarczej 

Podstawę prawną do odwołania dyrektora przedszkola znajdziemy także w innych aktach prawa powszechnego. Jednym z nich jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (u.o.p.d.g.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy kierownik gminnej jednostki organizacyjnej w okresie zajmowania stanowiska dyrektora takiej jednostki nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek. Naruszenie takiego zakazu przez kierownika jednostki skutkuje – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. – odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Takie odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. 

Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Kielcach w wyroku z dnia 21 października 2009 r. (II SA/Ke 508/09) nie ulega wątpliwości, że dyrektor przedszkola jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej podlega wymienionym wyżej ograniczeniom. Oznacza to, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi akt szczególny w stosunku do innych ustaw regulujących sytuację prawną tych osób. Przytoczone przepisy wprowadzają samoistną i kategoryczną sankcję za naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń w niej zawartych, a tym samym spod działania tej ustawy nie można wyłączyć dyrektorów przedszkoli, z tą tylko argumentacją, że odwołanie dyrektora może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 66 ustawy Prawo oświatowe. 

Warto też zaznaczyć, że odwołanie dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. może nastąpić niezależnie od tego, czy działalność gospodarcza jest przez niego prowadzona w chwili stawiania zarzutu. Wystarczające jest wykazanie przez organ prowadzący, że taką działalność prowadził w okresie zajmowania stanowiska dyrektora przedszkola, nawet jeżeli dotyczyło to jakiegoś fragmentu czasowego. Jak wynika z jednej z najbardziej znanych paremii, wywodzących się z prawa rzymskiego, nieznajomość prawa szkodzi. Boleśnie przekonał się o tym jeden z dyrektorów szkół, ponieważ nawet wyrejestrowanie firmy, po uświadomieniu sobie, że nie może łączyć stanowiska dyrektora z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie uchroniło go nie tylko przed odwołaniem ze stanowiska, ale także przed rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia przez niego obowiązków pracowniczych. W tym przypadku nie pomogła również próba obrony swoich racji przed sądem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 548/17).